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直面土地私有问题

直面土地私有问题

华生

 

观察者网的高艳平女士转来今年莫干山会议上关于土地问题的一些讨论,特别是香港大学许成钢教授与几位青年学者的分歧,希望我这个研究当下土地问题的老莫干山会议参会者也发表点意见。许教授是受到严格西方经济学训练、学有所成的知名学者。有意思的是,他关于土地首先要解决所有制即私有化问题的见解与同样受规范训练的美国的文贯中教授如出一辙。实际上文教授也多次在文章中对我的土地问题的观点进行讨论和批评。这两位学者都首推土地私有,当然有他们依据的逻辑,不过会上一些青年学者则以土地私有不现实而拒绝跟进。故而看起来一方明确认为土地私有是讨论的基础和前提,一方似乎以策略原因转而研究更现实的问题。会上也有年轻人将我的观点概括为主张“土地公有,涨价归公”,其实也很有偏颇。这倒让我产生了一个想法:许多不同的观点如果不是从信念或意识形态出发,而是从实证和解决问题的角度切磋论证,本来没有什么题目是不可以对话和交流的。

一、土地私有问题完全可以正面讨论

在我看来,目前政策坚守土地集体所有制,当然有其道理和原因。但政策问题与理论问题完全可以分开。土地私有问题在理论上并非不可讨论的禁区,实际上也只有讨论了才能去魔去魅,更加清楚现行政策的利弊和未来的可能走向,从而使人们在一个更加真实而不是虚幻的基础上讨论和研究土地问题。

土地可不可以私有,我觉得至少从改革的方向看完全可以。搞社会主义市场经济,企业、资本都可私有,垄断性的国有资源企业也上市,私人也可以拥有股份,土地私有也不是什么洪水猛兽。况且土地可以私有并非全部私有,连美国的国有和公有土地也还占近半国土。中国在国有和公有土地为主的情况,允许一部分土地私有也根本出不了任何乱子。就像邓小平当年对大量引进外国资本都不惧怕,我们今天又怕什么自己的国民拥有一些土地呢?

从今天的现实情况看,城市居民大多都购买了商品房,一般都拥有房产证和土地使用权证。土地虽然现在是70年使用权,但“物权法”已经明确到期可以自动延续。现在这两证的交易、抵押是自由的,只差占有的永久性那一层纸。农村土地的情况则反过来,土地承包到户以后,先是20年、30年不变,后来说是永久不变。中央政策又规定土地承包之后,“增人不增地,减人不减地”,这就是说分了一次就定了,人口变动也不再重分,新的集体成员不再拥有土地承包权,也就是等于土地一次性家庭私人占有。目前还正在确权颁证,确权到户到人,将这种家庭占有固定化、法规化。从这个角度看,农地的家庭永久私人占有已逐步变为现实,只差交易自由的那一步就是完全私有。现在受到政策大力推动的农地流转虽然还不允许一次性出售,但也是朝交易自由方向上前进。这样看来,城市居民只差占有的永久性这最后一步,农村居民只差交易自由这最后一步,城乡居民的用地就都在实质上私有化了。在城乡集合部,许多集体经济组织依靠土地资源实力强大,但面对城镇化后的新情况,许多也是将拥有土地的集体经济组织股份化,将股份分解到人。这样也就等于间接将土地权利私有化。拥有土地的就不再是村而是股份企业了。这种集体资产和土地的股份化,现在也被写进了最新的文件。综合这各个方面,我们今天的改革实践中,实际上已将土地一步步私有化,文教授所说的“吾民无土”的状况其实已渐行渐远。这就如张五常教授所指出的,有些国家和地区的土地所有权是国家或女王的,但国民拥有完整的使用权、收益权和转让权,这时名义上的所有权可以变得不重要。

当然,这还不是许成钢、文贯中教授要求或希望的法律意义上完整的土地私有化。不过没有关系,我们下面就来探讨一下一步到位的土地私有化究竟能带来和改变什么,以及利弊得失。

二、土地私有对城市居民的影响

首先看城市居民。土地私有将使拥有商品房的城市居民手中的土地使用权变为土地所有权,现行70年使用期的规定也将随之消失。不过这除了可以消除房屋的所有人原本对70年后续期是否交费的多少担心外,并没有多少实际意义。因为现在人们习惯称呼他们手中的房屋和土地两证为产权证,土地使用权变为所有权并不能带来实际的收益。从市场估值来看,现在市场对70年使用权到期是否交钱续期的问题并不敏感,很少有人认真认为政府会在或敢在70年到期后收取高额费用。故在二手房交易中,对交易房产的土地使用剩余年限问题几乎不在买卖双方的视野中,市场主要根据交易房产的区位,质量等定位,并不在意使用权的剩余年限。

如果说土地使用权证变为产权证并不能给房产主带来额外市场收益,它还可能带来产权人一个潜在的利益退让。这就是以土地不属于自己而反对征收房地产保有税就完全失去了依据或借口。按照西方国家一般按照房地产市场价值百分之一点多交纳保有税的情况看,这等于几十年就要将房产重买一次。显然,将土地使用权证改个所有权证的名字,就要名正言顺地交这么多钱,将原本只购买一次的房子变成每几十年重买一次,似乎并不划算。

那么,是否有了土地所有权证,土地成了自家私有土地,就可以在上面多建房子补回来呢?遗憾地是这肯定也不行。依城市居民的一般法律常识,他们大都知道在自家的土地上也不能随便建房子搭房子,土地使用权证变为所有权证在这方面并不能帮忙。

但至少我们可以抗拒强拆了?更不尽然。现代国家一般都规定了为了公共利益可以有偿征用私人土地和房产。而且麻烦在于,公共利益的规定通常都比较宽泛,有赖于立法和司法部门的解释。例如,旧城区的更新改造在多数国家都被列为公共利益范畴。即便是在土地资源丰富并具有私有财产保护传统的美国,1954年在华盛顿哥伦比亚地区的旧城改造再发展计划需要征收拆除私人房产而引起系列诉讼时,美国最高法院最终也是通过裁定,既然国会已批准这个区域的更新改造计划符合公共利益,那么这个区域的整体征收拆除就是合法的,私有财产的产权人无权拒绝。这个美国最高法院全体大法官一致通过的裁定成为后来类似案件的基础,因而被认为具有里程碑式的意义。我国台湾地区的“土地征收条例”第四条更是将新城区开发、旧城区改造及所有土地用途改变均列为公益征地范围。可见私人财产并非是阻止征收拆除的最后屏障。实际上在私人财产的保护方面,每当涉及到公共利益的考量时,立法机构的民主决策和政治博弈往往更重要。

    综上所见,将土地使用权证改为所有权证对城市居民影响有限,政府也只是将已颁布可自动延期的法律提前一次性兑现即可。城市居民获得了土地所有权的心理满足,政府计划推行的房地产保有税等市场化改革措施阻力会更小。如果这真是一种皆大欢喜的帕累托改进,其实可以是一个政策选项。

三、土地私有对农村的影响

在“面临黄土背朝天”的农业社会,土地自古从来就是农民的命根子。历代王朝复灭大多始于土地兼并、农民流离失所从而激起民变兵变。而新王朝伊始,又莫不从均田地、轻徭赋起步修生养息、恢复经济。可见稳定的土地制度对农民和农业社会稳定繁荣的重要性。近年来一些主张土地私有的专家争辩,说土地兼并其实并非因土地私有与自由交易而来,而是朝廷横征暴敛、官吏权贵巧取豪夺所致。我在《城市化转型与土地陷阱》一书中指出,这恐怕是过于书生气的议论。因为农业社会的皇权统治离不开官僚士绅,朝廷必然靠土地养活。故就如皇粮国税与贪官污吏不可分离一样,小农私有经济与土豪劣绅、豪强兼并本来就是一个形影不离的伴生物。即便时至今日,因家族、疾病、天灾人祸等陷入困境的弱势群体所在多有,乡村干部、宗族家族势力乃至恶徒泼皮横行乡里亦不在少数。因此在土地私有、自由交易的环境中要排除各种经济和超经济的因素,显然是过于书生气和理想化了。

记得前次与天则经济研究所的盛洪教授和清华大学历史系的秦晖教授同台讨论土地问题。二位学术态度都很认真的教授均表示,根据他们最新的研究和挖掘的历史资料,中国历史上特别是1949年以前的农村,土地兼并其实并不严重,土地的分布相对还算平均。我当时就质疑说,过去总说共产党是靠“打土豪、分田地”的口号动员了亿万农民,后来即便有批评,也只是说革命胜利后,又把分给农民的土地拿了回去,变成了集体所有。按照你们今天的新考证,土地本来就相当平均,那打土豪也没什么土地可分,那么一缺钱二缺枪三缺舆论工具的共产党是靠什么得到民众支持取得胜利的呢?(见凤凰财经智友会第三期讨论)

我不是史学家,也没有考察过1949年以前的中国土地分布状况,不过以我接受的经济学训练和对中国社会的了解,不要说1950年代初土改后的土地私有延续至今,就是1980年代初如果搞的是土地私有化的改革,到现在农村土地占有状态必然已经严重分化,特别是城郊大片当初价值平平的土地肯定早被占据各种优势的资本和权贵背景的利益集团囤积。这并不是唱一句“农民最知道保护自己的土地和利益”的高调就可以闭眼无视的。南亚和东南亚国家在二战后私有土地占有两极分化的现状其实已经是这种演变最好的例证。因此,无论中国今天实行的集体所有制下的土地家庭承包存在着多少缺陷和不足,但是在农业社会向工业化城市化转型的早期阶段,这层集体所有制外壳大大抑制了土地占有的两极分化,使中国在改革开放35年后仍然保持着世界上农户最平均占有使用和获益的土地制度,则是不可否认的。

     前面提到,这些年来在农村改革中推行的“增人不增地,减人不减地”政策和近年来正在推行的农户土地承包权的确权颁证,将农户占有的土地固定化、永久化,其实已经是对传统集体土地所有制的分解和扬弃。因为按集体土地所有制的含义,集体的全体成员包括新出生的成员理当拥有平等的土地权利。当时反对集体土地按人头定期调整重分的主要理由是说这会导致土地关系的不稳定和土地不断细化。应当说至少这后者是被有意无意夸大的。因为随着中国人口的增长逐步到达顶峰,人有生有死,土地按人口重分从趋势上并不导致土地细化和经营规模缩小。反之,在人口不断增长的背景下(如在马尔萨斯人口规律支配的传统农业社会),土地私有的农户家庭随孩子长大分家,经营规模也会逐步变小。何况在城市化过程中农村人口必然会不断减少转化为城市人口。因此,无论土地重分与否,农户经营规模的扩大都是城市化过程中的一般规律。至于前者说定期按人口将土地重分调整会带来土地权属关系的不稳定,这倒是可以成立的。不过这只是在不调整造成的效率与调整带来的公平之间的权衡取舍即trade—off,并非对错之别。

     尽管如此,我倒是以为,随着城市化过程的演进,集体所有制的自然淡化、解体和消失是一个自然和不可避免的过程。这首先是因为在现代社会中农业的地位和产出份额都在急剧下降。土地从农民生存的唯一根基越来越变为可供选择的众多生存方式之一。占有或拥有从传统眼光看来的较多农地(如一、二百亩)已经不是发财致富的标志。现在欧美的农地,大多只在几千到几万元人民币一亩之间。即便在人少地多的美国,拥有几千上万亩土地的农场主一般也只是中产阶级的代名词。在人多地少的亚洲,即便到了后城市化阶段,农业人口只占总人口百分之几(如日本、韩国和我国台湾),专业农户(因为东亚人口土地资源关系使得农户一般规模太小,很难称得上是家庭农场)更是一般平民阶层的称谓。故而随着城市化的演进,农村土地私有,并不会造成贫富的严重分化。

我国农村集体土地所有制会走向消亡不仅是因为现行“增人不增地,减人不减地”及给农户土地确权颁证的政策助推,还更因为随着农民人口在城市化过程中不断减少和农户经营规模的扩大,原先的集体不断虚化,必然让位于最后务农的少量农户。我国农村土地虽然目前在法律上规定主要属于村一级所有,但由于计划经济时代生产队所有的历史渊源,现在不涉及非农转用情况下农地的实际占用和利益主体,很多还是村民小组。可以想象,在以后一个村民小组只有一、二户农民的时候,所谓土地的集体所有也就自然消亡了。

目前政府政策提出农村集体土地所有制实行所有权、承包权和经营权的分置,听起来复杂其实很简单。因为承包权即占有使用权的固定化就自然使所有权虚置,而今后随集体中农户数量的不断减少,承包权就与所有权重合。而所谓经营权只是承包使用权的出租,即只允许使用权按时间出租而不准一次性出售。这个政策考虑和规定在目前城市化推进尚在中期、土地规划和法治建设还很薄弱、城市户籍制度改革尚待开展中有一定积极意义,将来在城市化后期就会变得越来越无必要。况且随着出租期的签长,出租(即所称经营权流转)与以租代售并无本质区别,因此这种禁令的最终取消一定是市场经济发展的必然。

综上所述,真正的农地即限于农业用途的土地,这些年来的实际政策导向已经向土地的农户私有大步迈进。只是农地的农户所有权和自由交易的步伐是受到调节和限制的。这里包含的一个合理逻辑是,如果土地私有和自由交易的改革超前于城市化进程与户籍制度改革,会造成失地流民进退两难的困境,从而加剧城市化转型期的结构摩擦与社会失衡,所以在政策上当然要小心从事。但从市场经济的发展方向来看,让耕者有其田,实现农户的土地私有,同时在各种产前产后乃至播种收割中发展各种合作经济和股份经济协作,是改革的题中应有之义。农地的私有化和自由交易还有利于促进农地的适度集中。因为当购买农地与购买其他资产股权一样方便时,买卖农地就成为一个一般的正常市场交易和选择行为,人们也无须担心一旦卖出就无缘再拥有土地,小块不经济的土地出售就会大量出现,从而有利于农田合理化整理和规模经营。实际上,目前这种以固定货币租金或实物形式的土地流转有利于工商资本而不利于农村土地向留守的农户集中,因为它对于资本实力和经营规模都有限的留守农户来说负担太重。正确的政策导向应当是鼓励移居城市的农民将家乡土地出售给留守农户,政府并对留守农户购买土地提供财政金融支持。这才是发展我国条件下的现代农业和缩小城乡差距的道路和方向。

以此来看,农地正向农户私有的方向循序渐进已是政策演变的现实,土地私有对城市居民又意义和变化有限,那么,在城市化转型期这么多人包括名家教授们大声疾呼土地私有化究竟是为何而来呢?

四、城郊农地如何开发是分歧的核心

我在回答周其仁教授的批评时曾经指出,周教授主张的真农房农地入市,我从改革的方向上并无不同意见,只是在步骤上不能草率从事,一蹴而就。我与他的真正分歧是在城郊农地如何开发入市上。从主张土地私有的许成钢、文贯中教授那里,实际上我们看到了同样的分歧焦点。许教授这次在莫干山会上,重复了他的一贯主张,即世界上只有极少数几个国家不搞土地私有制。当这个观点受到质疑时,他认为土地私有制是市场经济和现代政治制度的基础,这样的命题竟然还有歧义就不愿再讨论了。其实许教授在年初接受“财新网”的采访中谈“土地私有制是城镇化的基础”中,除了讲结论以外,也是作了一些论证的。他说城镇化是一个自发的过程,它以土地私有制为基础,是随着市场的发展走的,土地的供给和需求由市场决定。因此中国的土地国有和政府垄断必然扭曲和阻碍城镇化、现代化。同样坚信土地私有制的文贯中教授在他的新书“吾民无地”中,则作了更详细的阐述。在文教授看来,“允许农户土地私有和自由退出强制性的集体所有,是使中国走出现行严重过时的土地制度的唯一选择(见上书73页)。“要允许土地私有和农地进入其他行业的自由”(同书74页)。文教授认为,“‘小产权房’便是农民集体携带土地离开农业,进入房地产业的产物,有何不合法?当各行业的人都有利用自己的生产资料追求价值最大化的今天,唯独农民没有凭自己的主要生产资料——土地——追求并实现其最高价值的权利,这不是明显地用莫名其妙的理由制度性地歧视农民吗?(同书68页)”“如果允许农地私有,自然就不存在‘小产权房’是否合法的问题” (同书74页)。与许教授相同,文教授认为“农地何时转为城市用地,应该由农民根据土地市场的价格信号,独立做出判断,这样的城市化才是内生的,因而是可持续的。土地的升值究竟如何分配,农民作为所有者自然要有最大的发言权,这是天经地义的事(同书108页)”。文教授建议,中国的城市化道路,应当选择走20世纪上半叶老上海的浦西发展模式,或者今天深圳原住民自己大量建造小产权房的发展道路。

说到这里可以看出,围绕土地私有制作为信念信仰确实不好讨论,但落实到作为城市化的具体制度政策设计,大家就可以进行实证的讨论了。就如获得诺贝尔经济学家奖大师们的理论可能深不可测,但其一旦被用于政策设计,它就要经得起执行部门乃至普遍老百姓的质询拷问。如果我们把讨论聚焦在这个操作层面上,显然讨论就容易有成果,真理也才能越辩越明。

主张土地私有制的教授们的意见出发点应当没错:城市化是现代化必由之路。因此如果真如他们所说,只要实行土地私有,市场自己就能够很好地配置土地资源,成功地实现城市化现代化转型,这样自然谁也没有什么可以反对的理由,剩下的只需要去克服既得利益或意识形态上的障碍。

但一个自然的质疑是,二战后的发展中国家绝大多数都是搞土地私有制和市场经济的,但成功实现城市化现代化转型的却寥寥无几,扭曲和阻碍的事比我们更严重,这就暗示事情还不象他们说的那样简单。直观地说,市场之所有未能直接配置土地资源自发实现城市化,是遇到了规划的制约。因为在现代社会中,土地资源的开发配置一般不是通过市场直接进行,而要通过政府规划体现,即便是市场意志也有赖于规划去实现。显然,市场供求关系自己调节配置土地资源与靠别人去体现实现肯定不是一码事。这一点,其实许成钢教授在上述采访中也谈及了。他说香港房价这么高,就是因为只有20%的土地可开发,80%的土地政府规划不让开发。可见即便是连年被评为世界第一的自由经济体香港,市场也配置不了土地资源。香港如此,发达世界其实也都大同小异。因此,他们说的土地自由进入不同用途的市场在西方也并不存在。

在土地私有制的基础上,市场为什么还不能直接配置土地资源的开发呢?从经济学上说是因为交叉外部性。由于土地开发产权界定的困难,土地所有人只追求土地开发的收益,而不负担土地开发的负外部效应。又由于涉及到的利益关联方又太多和太错综复杂,因此交易成本太高,市场供求谈判本身无法决定每块土地的用途及其建筑容积率。其实,现代社会土地开发离不开规划这一点,生活在美国的文贯中教授也并不是不知道,故文贯中教授自己也承认“在美国,纯粹的农地用途管制是不需要补偿的”(同书120页),因此他主张土地 “在符合区划和城规的前提下允许土地的自由流动”(前书,71页)

不过这里的问题在于,如果区划和城规是有约束力的,土地在不同产业间改变用途和容积率的流动就无法自由;如果土地可以在不同产业间自由转让开发,那符合区域和城规的前提就不复存在。

文贯中教授解决这个矛盾的办法如下:“随着土地价格的变化,土地所有者会根据地价的变化和土地市场供求的变化,从追求自身经济利益极大化出发,要求改变区划,区划的调整原则是基于对土地所有者利益的承认和保护,城市规划与区划部门会经常性地对已有的区域做相应的调整。”(前书,106页)

这就是说,文教授解决规划与产权人开发自由冲突的方法是区划和规划的不断调整,去适应土地价格变动后土地所有人经济利益最大化的要求。这样矛盾当然可以解决,只是区划和规划就变成了高度弹性和适应性的橡皮图章。不难想象,所有城郊更不用说大城市的城中村城郊村的原住民,肯定会先要求弃耕弃农搞土地开发,并跟随城市化过程中土地市场价格的不断攀升,要求建更多更高更密的楼盘,以实现自己的经济利益最大化。其实这也是文教授推崇的深圳市原住民走过的真实道路:他们从弃农建起低层楼房开始,每过一些年随市场需求变动,就抢建抢高几层楼,现在很多都已建到20多层了。尽管如此,这还是在规划对他们的抢建扩建禁令不断的情况下实现的。如果规划如文教授所说的那样能灵活地调整和适应他们的利益最大化,如果政府近年来不是用严禁和炸楼去阻止和震摄土地权益人,显然他们还有经济动力把楼建得更高更密。

不过,这样跟着土地所有人需求走的弹性区划和规划显然不是现代发达国家的现实。因为无论地价如何变动,发达国家的很多城市不管我们离开多少年,重访时还是能见到熟悉的街道和建筑;城郊镇郊也总是布满了绿地、菜地或农地,并没有为经济利益最大化而开发。况且在土地私有制下,每一块土地所有人的利益都是独立的,而城市化开发只能有一小部分土地用于市场价值最高的商业开发,还有相当大部分土地必须用于公共用途和低市场价值的使用,这就意味着规划不可能满足每个土地所有者的利益最大化要求,各个土地所有者也不可能都同时追求自身经济利益的最大化。要使导致各土地产权人损益悬殊的规划被遵守,需要的不是各产权人只顾自己利益的最大化,而是对受规划影响、收益和损失各不相同的土地产权人的利益进行综合调节和再分配。这种再分配只能是在保护和保证土地所有者在规划改变前原有土地市场价值的合法合理基础上,追求社会整体利益的协调。所以,在美国各地的土地分区管治条例中我们都看到,分区管制的宗旨,是保护和促进社区的健康、安全和福利,不仅考虑当前还要考虑未来,以创造社区内和各社区间和谐便利关系,防止过度利用土地及人口过度拥挤、协调土地与建筑物及道路之间的适应发展等等。显然,这与每个土地所有人为自身经济利益最大化而自由利用土地完全不是一码事。

应当承认,在现代建筑技术和环境生态保护出现之前,欧美一些国家历史上城市的缓慢形成和发展有着多少自发的形态(其实即便最古老的城市建设,也有当时的政府即君主或官吏的意志)。但至少从上个世纪初开始,用立法来严格规划和管治土地开发和建筑已经是各文明国家的普遍现象。二战以后无论是发达国家的后城市化建设,还是发展中国家追赶式的城市化转型,已经没有土地所有者完全靠市场自发实现城市化的案例。即便在法治薄弱的发展中国家,土地所有人或土地投资投机者也是要靠政商关系去让规划对自己有利,或为获利而破坏规划并不被追究。由于城市化是一个国家的绝大部分人口改变职业和居住地的迁移过程,因而大部分土地因规划和市场因素以及人口的离去而并不怎么升值,只有城市周围这一小部分土地会因城市发展、人口聚集和公共品集中投入而巨额升值。因此,土地所有人利用土地争取经济利益最大化的努力并不会使广大非城郊农民富裕,而只会让一小部分城郊原住民和地产囤积商暴发。占人口多数的外来迁移打工者无地无房,土地的市场化升值会自动落在城郊土地所有人和囤积者头上,这才是后发国家城市化转型中的土地陷阱与真正挑战。

中国的城市化则走的是一条相当独特的道路。在过去相当一段时间中,它依靠土地公有制、廉价外来劳动大军和压低对失地农民的补偿,实现了城市规模的迅速扩张和工业化的奇迹。但也留下了城市建设追求政绩、贪大求洋的沉重包袱和对外来移居就业人口的巨额欠账。这样当近年来由于新增劳动人口锐减、移居不定居形成的人力资本特别是其代际升级受阻的弊病显露、城郊原住民权利要求上升的合力下,各地政府普遍陷入了债务泥潭,工业化城市化的步伐日益沉重。显然,如果没有改革和体制上的重大突破,还会出现进一步的恶性循环。

应当说,土地私有化和自发城市化的呼声,就是在这个背景下越来越高。如前所述,本来多种土地所有制共存是现今绝大多数市场经济国家的普遍情况。实现市场化改革的中国允许一部分土地私有恐怕迟早也是改革和市场经济发展的大趋势。但是,希望通过土地私有和产权人追求经济利益最大化的自由交易和自由开发去自发实现城市化则肯定是一条死胡同。因为生态和人文环境质量难以进行产权界定和内在化于土地所有人的损益,市场自身无法决定每块土地的最佳用途和建筑容积率。因此,土地能否私有与土地能够按照自己的意志去使用搞建设完全是两回事。

顺便需要指出的是,在真正允许土地私有从而农民和城市居民都拥有自己住房与私有土地的时候,现在流行的所谓“集体土地与国有土地同地同权同价”、“集体土地上建造的小产权房合法化”、乃至”集体经营性建设用地入市”等看似正义,其实虚幻误导的口号反而会失去光环和意义:所有土地都有用途管制,私有土地当然也不例外;农业用途的土地不可能与非农建设土地同地同权同价,即便交易也只能在不同的市场上进行;无论城市居民还是农民在自己私有土地上的违规违章建筑全部非法,谁也不能以 “集体土地”或“小产权房”来为自己的违建正名或找借口,如此等等。也许正是因为没有这些迷雾,我们看到在土地私有制的日本、韩国、我国台湾等东亚经济体,他们在城市化转型期对城市化土地基于“涨价归公”和土地公共性概念的立法和调节反而更加坚决、有效,从而保障了全部移居人口的城市化融入和市民化,成功实现了现代化转型。如日本《土地基本法》明确宣布“鉴于土地与公共利益具有的特点,规定土地优先用于公共福利。”日本改变土地用途和规划实行的是“减步法”,即要求私有土地所有者交出部分土地以换取用途和规划改变,而“减步法”的原则是土地所有者在土地用途和规划改变前后的土地价值不变,即实行完全的“涨价归公”。韩国在私有土地也有其广泛社会性的立法理念下,强调土地收益的公平分配和社会分享,先后制订了《土地超过利得税法》、《开发收益回收法》和《宅地所有上限法》等法律,保证私有土地改变用途和规划后的开发收益归公共占有,社会分享。我国台湾地区在蒋经国时代的经济高速发展和城市化转型期,更是严格实行孙中山先生的“平均地权”,“涨价归公”的思想,保证土地开发收益为社会所用。可见,土地公有或私有不只是一个表面上的口号。如果在土地公有的旗帜下,土地改变用途和规划的收益实际上归个人或某些利益集团所有,那么,它在实质上就接近于私有。相反,就如我们在上述东亚国家和地区也包括许多发达国家所见,土地是私有的,但改变用途和规划的开发收益要由公共占有、社会分享,私有土地实质上也就有很大的公共性。实际上,这也是日本、韩国和我国台湾地区在城市化转型期的贫富差距反而比我们低好几个数量级的重要原因。再如英国首都伦敦可谓寸土寸金,但近郊的大片农地、绿地虽然也是私有土地,但并不能开发,实现不了什么市场价值,可见,单看一个口号往往也是迷惑人的。

从长期来看,我国土地产权制度改革的前景,或者是普遍的土地国有化,城乡居民都拥有同等的实质产权,即土地使用权、收益权、交易权,或者是城乡居民用地和农用地的私有,这样城乡居民也都平等地拥有对土地的所有权。而那种城市居民没有土地所有权、只有农民可以拥有土地的制度安排,则无论其在过去和今天发挥过怎样的历史作用,从趋势上看,恐怕是会逐步消亡的。

综合以上的讨论可以看出,我国现行的土地产权和管理制度亟待进一步改革,但并非批评者眼中的那样不堪。农村集体所有制循序渐进的改革也不失有积极意义。土地私有不是禁忌但也不是灵丹妙药。如果真去模仿扩展深圳模式,即由少量原住民拥有城市的土地和房屋,富裕的只会是一小部分人而根本无助于占人口多数的外来打工者安居融入和市民化。因此,土地国有、私人使用也好,宅地农地直接私有也行,但集体土地进城反而会是怪胎。而各种土地制度都要去回答发展中国家城市化转型的实质性挑战,即如何能将一个国家的大多数人口平稳和体面地从传统农村农业转移到更高产出的现代工业和城市经济,住有所居,享受平等的公共品服务,而农村留守农户能耕者有其田、规模经营,无需承受长期租用他人土地的负担压力,从而同步实现工业化、城市化和农业现代化的转变。沿着这条道路,以后农民可以自由进城落户,市民也可以自由选择归农耕作的前景也就不会遥远。

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