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土地制度改革的实质分歧

土地制度改革的实质分歧

——答周其仁教授最新的批评

华生

21世纪上半叶,是中国从传统的农业社会完成向现代化城市社会转型的关键时期。城市化就是在农业社会中占人口绝大多数的农民改换职业和居住地的迁移过程,因此可说土地在其中扮演了枢纽作用。这是我这些年来集中研究土地问题的原因。周其仁教授是我尊重的学界同仁,他的几次主动不吝赐教,包括最新这篇“城市化为什么离不开农地农房入市”(见“经济观察报” 2014年9月8日)促进了我在这一问题上的思考。我也知道,周教授的土地观点绝非少数派,而是代表了一大批向政府建言的经济学家的学界主流意见。尽管如此,本着“吾爱吾师,吾更爱真理”的学术精神,我再作此文,以求教于其仁兄并方家大众。

人的城市化是别扭,还是切中要害?

周教授上次说认识我多年,不知我研究土地问题,而且不研究就一下发表宏论,颇有责备之意。故我仔细解释其实我十几年前就从农民进城打工开始研究人的城市化问题,也是下了很多年功夫,并非“不研究就未必不能提出正确意见”的轻率之举。不料解释后周教授这次又有怪我研究得太早了之意,他说“至于当年怎么提出,以及是不是还有别人更早提出,我没有查证。从现在情况看,不论原创属谁,‘人的城市化’-------这个‘术语’——我就觉得有点别扭。”

其实提出问题只是为了研究解决,谁先提后提都没有多大关系。但人的真正城市化,对所有发展中国家,都是件大事。特别是我国特殊的户籍制度,造成了农民进城不能落户和市民化的严重问题。故我当年分析说“城市户口垄断对中国发展的巨大阻碍,则远没有引起人们的足够重视。中国在新世纪发展所面临的最大挑战是相对资源的人口压力,中国要在新世纪实现现代化的高速增长面临最大问题是内需不足,这两大问题的症结都在于人口的城市化水平太低。”“截止到20世纪末,按照统计的城市非农业人口,仍在20%左右徘徊,其他10%被列入城市人口的仅是指目前进入城市和小城镇的农村人口”。“可以毫不夸张地说,拥有合法的城市户口的人口与农村人口的比例相对于发达国家,正好完全倒置,是我国经济结构最大的不合理,是国家内需不足最根本的原因,也是我国社会发展阶段落后的最显著标志和贫富差距拉大占比中最大的因素”(见“破除垄断坚冰”《时代财富》杂志,2001年第1期)。这个矛盾由于我国随后即加入世贸而得到缓解,因而并没有引起重视。故2006年2月4日,我又固执鲁莽地给时任国家主席和总理郑重去信,直率批评当时的国家政策重心,指出“目前,中国城乡收入差距在世界上属于最大之列。这个矛盾是中国今后20年的主要矛盾。但这个矛盾的主要方面,不在三农,而在城市化”。“中国社会当前迫切需要提出和实施的是新型城市化战略。这个战略的出发点,首先是在城乡统筹的框架内解决已经进城农民的身份和地位的平稳转变问题,其次是规划和布局每年1500万左右新增农民进城落户问题”。但只是到2008年全球金融危机爆发后,这个被全球化一时掩盖的人的城市化问题才重新更尖锐地浮上水面,并成为近年来政策和社会的热点。

尽管如此,我从没说过也不认为自己在这个问题上有什么创见,相信也许有人更早更多地从不同角度关注过这一问题,但周教授在文中说“以我所知,最早提出这个问题的是文贯中教授,”则是肯定不严谨的。周教授在为文贯中教授今年新书“吾民无土”所作序中专门指出“那是2009年7月”。其实那时国内关于人的城市化问题已经有很多讨论,故文教授自己在书中也是说,由于城市人口包含了2亿农民工,“学术界据此认为中国的真实城市率应当扣除农民工的份额,因而只有36%左右,并将官方数字戏称为‘伪城市化率’”。而据我看到,文教授在2007年就对官方统计的城市化率有所怀疑,不过作为长期在美国大学任教的学者,直到2008年他回上海兼职任教,他发表的文章还都是采用官方数据。至于周教授说文教授提出土地城市化快于人口城市化,这涉及到城市化过程中土地与城市人口以什么比例关系增长更优,是技术经济层次的另一个问题,需要专门的比较和研究。文教授在书中也没说自己提出而是援引他人关于中国城市化“化地不化人”的观点,表示他很赞成这个“一针见血的归纳”。顺便说一句,文教授是笃信唯有土地私有化能够救中国的学者。他回国最初几年与我有过多次交流。近年来我们在土地和城市化问题上的观点越离越远。不过,尽管观点不同,他仍然是我尊重的学者。

集体土地所有权归属,谁闹了笑话?

周教授援引一句我在他处写的“我国法律现在讲的集体土地主要是指以行政村为单位的集体拥有的土地”,然后大发议论说,“不敢相信,作者对农村集体“三级所有、队为基础”的历史及演变居然如此毫无常识,全不知道我国绝大部分集体土地属于过去的生产队——也就是今天的自然村、村民小组或“合作社”——而并不属于“行政村(即过去的‘大队’)”。周教授教训说“无须太劳神,只在百度百科查一下‘集体土地所有权’”,就可知现村民小组 (生产队)拥有的集体土地所有权占总面积的90%以上,而不至于闹笑话。“自带一个笑话水准的硬伤上场,岂不自曝其短、授人以柄?华生还自我介绍‘15岁就下乡插队当了多年农民,后来也不时做一些农村调查’。如此这般,怎么连‘集体土地’主要是个啥也搞不准?容我写出心中之忧:对远比中国集体土地复杂、体验又远为不足的英国、美国、日本、德国、香港等地城市建设、规划、土地开发等诸种复杂事务,那些以不容置疑的口气满世界跑舌头讲下来的‘事实的陈述’,怎能让人读来觉得踏实?”显然,周教授自称“不好意思加注一笔”,不是多余,而是以小见大,抓住对方的一个“硬伤”,进而怀疑和否定其全部陈述与观点的可信度。

周教授这样嬉笑怒骂,抓住一点就将对手一棍子打死,自然惬意。但也包含了一个小小的风险,就是这个他不容置疑的“硬伤”和“笑话”,万一被证明是他本人的错误或疏漏,他全部嘲讽和否定的对象,就完全落向了自己。因为周教授所说的集体经济“三级所有、队为基础”,只是1962年颁布的《人民公社60条》中的规定,其中第二十一条明确“生产队范围内的土地,归生产队所有”。 1975年宪法修订将“三级所有、队为基础”写入了“七五宪法”第七条。但是对法外世界情有独钟的周教授似乎不清楚这个提法在文革结束后修订的1982年宪法中就已被删除。“八二宪法” 第十条只是笼统地说“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有之外,属于集体所有”,不再涉猎归哪一级。周教授好像更不清楚的是,1986年4月12日通过的《中华人民共和国民法通则》明确取消了集体土地归生产队即现村民小组所有的说法,其第七十三条首次规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。此后的《土地管理法》和《物权法》等法律自此全部都照抄这一条款。照顾到历史情况,一些法律补充指出,已经属于乡镇或村内两个以上集体组织所有的,可以继续属于。可见,我前述文章所述概念相当准确,并没有任何错误。实际上也正是基于这一法律所有关系,我国从广东到北京南北等各地发生的土地冲突和营私舞弊,都是集中出在村委会村干部这一级,而不是在村民小组和村民小组长那里。周教授单凭一个网上搜索的别人加工的信息,既不看法律,也不看实际,就敢自负地嘲笑别人援引的正式法律规定是“硬伤”和“笑话”,真不知叫人说什么好。

尽管周教授摆了这么大个乌龙,我并不想照搬他的逻辑,断言他的各种观点及对海外情况的“略作辨析”也就因此全部存疑作废,相信周教授今后也会对自己这种网上快速搜索的信息存一份戒心,进行核查,对别人的研究也增加一点尊重。我还想说的是,周教授一时疏忽犯错也并非不得了的大事,但那么多媒体和学者借周教授的话大做“硬伤”和“笑话”的文章,却无人稍微做一点原始资料的查验工作,这确实说明今天的学术和媒体环境的浮躁,已经到了何等程度。

以上我们跟着周教授的思路厘清的其实只是两个小问题,当然它提醒我们学问无论做到什么程度,治学态度仍需严谨;再觉真理在握说话也要留有余地;别人观点对错更无关人品。只是鉴于小问题都这么绕人,下面的大问题我们再沿着周教授设定的思路,肯定更会被绕得头晕眼花、不知所往。因此,下面我将聚焦争论的几个实质问题,这样大家即使达不成共识,至少也能明白分歧所在。

分歧之一:农地农宅入市,还是建筑权归属

周教授高举着农地农房入市的大旗,从道德高地上杀将下来,但他的这一刀本来并不应砍向我。因为我再答周其仁教授的文章中已经明确表示“农地农房入市倒确实与小产权房违建性质完全不同,是符合改革和市场经济发展目标的题中应有之义,从方向上说我并无异议”。我还在三答中专文讨论目前情况下农地农房入市可能出现的问题和如何解决的方法途径。那么,周教授为什么一定要在农地农宅入市的旗帜下对我这个同道者大加挞伐呢?

原来周教授关心的并非农地本身的流转入市。如我之前所说过,农地限于农业用途的流转入市现在全国搞得风起云涌,流转量早已超过四分之一。不过周教授对此并无兴趣。按现行规定一户一宅的农民自住房和宅基地的流转或转让回收,虽然比较复杂,文件政策上也有松动,正在准备试点。周教授对此也兴趣有限。周教授真正感兴趣的是如何去掉《土地管理法》中关于农地不得转让用于非农建设这一条,或如他所说将“不得”改为“可以”,从而为农地转让用于非农建设敞开大门。而我介绍和主张的土地所有权与开发权的分离、土地用途与规划管治和建筑不自由等正好挡住了他的去路,周教授自然气不打一处来。故周教授恨恨地说,“我认为其中最糟糕的,就是那个‘建筑不自由论’”。

从已经完成城市化的国家走过的道路来看,城市化过程中确实会有大量农地转为城市建设之用。不过这主要是发生在城镇特别是大中城市周边。而非城郊的农地还是会用于农业,更大量的农村村落还会复垦为农地。远郊农村的部分农地也会在城市化过程中用于非农建设,但这主要是随农村现代化发展所必须增加的道路等各种公共基础设施和服务用地。因此,对广大非城郊农村来说,农地农宅入市,无论是因规划管治,还是因市场规律,增值和变化都会很有限。看看别人走过的路和现状就知道,非要说农地农宅入市就会给远郊农民带来多大的利益,那肯定是假话。真正大有意义的,是城镇尤其大中城市周边的农地和村庄。故周教授嘴上喊的是农地农宅,眼睛盯的是城郊土地开发。他这些年组织的调研连续不断,始终没有离开重庆、成都、深圳这样的大城市城郊,原因恐怕也就在这里。

由此可见,有人欢呼农地农宅入市是九亿农民的福音,显然是混淆视听。农地以何种方式入市只对几千万城中村城郊村原住民及土地投资投机者利害巨大。因为快速城市化转型使一国土地价值发生重大结构性改变。在真正的农地农宅价值变化有限的同时,转为城市建设的农地会获得或百上千倍的增值。人口的不断城市化集聚和社会公共设施、公共服务、公共产品在极少量城市建设土地上的堆积,使得城市中的商业化土地成为造富机器和财富分配的最普遍形式。

因此,真正的分歧在于,周教授打着农地农宅入市的旗号,要放手推动城中村城郊村的土地转让开发入市,我则认为这涉及全体国民的重大财富分配,绝不可让少数人分肥与自行其是。因此,尽管我支持从改革方向上说农地农宅可以也应当入市,但要循序慎重从事,严格区分城郊非城郊,区分在农地大旗下的耕地和建设用地。即使对可以商住开发的土地,现代社会也不能没有规划和容积率管治,因而自己的土地上自己也没有空间建筑权。而且这不仅农民没有,城市居民也没有;中国公有土地上没有,西方私有土地上也没有。这就惹来了周教授“辩‘建筑不自由’”的几篇批评文章,对我所说的西方建筑不自由深表怀疑。待我详细介绍了发达国家以及东亚的用途与建筑管治的情况后,周教授这次又教训道“具体到城市化课题,多看看别家在城市化率达到70%以前的举措,不是更有针对性吗?自己的城市化率不过略过50%,非要把达到高度城市化国家——城市化率达到80-90%——很晚才采用的办法搬来,人家毫发无损,自己憋个半死,很过瘾吗?”

看来周教授对我所介绍的发达国家现状已经多少查证,不再斥之为“荒诞不经”和“怪论”了,但又训斥我引述情况的时间和历史阶段不对。其实我原本既介绍欧美历史上的土地建筑司法实际,又着重介绍东亚的日韩台,就是因为我们正处在几十年前人家的发展阶段上。不过当时周教授并不爱听。他一定是忘记了自己半年前在“辩‘建筑不自由’”一文中所说的话。因为他在那里说,据他所知,美国的分区和规划管治自上个世纪以来是越来越宽松了,“在这种情况下,只对上世纪20年代以前的美国判例引经据典,怕有误导读者之嫌”。可见,只要不符合周教授头脑中固定的建筑自由的市场信条,对别人的案例和实际,时间引晚了不行,引早了也还是不行。

分歧之二:规划服从土地所有权,还是所有权服从规划

其实,周教授最不能容忍的,还不是我介绍的海外案例和实际,而是我对海外实践所作的那些西方经济学教科书上没见过的归纳。他说“我特别不能同意的,是华生对那些西方故事所作出的概括。如‘在今天西方发达国家,土地的开发使用是公权力而不是私权利’、‘西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离’、‘用途和规划管治高于所有制’、以及‘建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念’,我以为其中最糟糕的,就是那个‘建筑不自由论’”。因为我这些“自作主张”的理解和归纳,与周教授笃信的观念太相对立。

实际上,在现代法治国家,规划权与土地所有权,谁高于谁,谁服从谁,是个法律实践问题。如果规划权高于所有权,则土地所有者包括私人土地所有者就必须服从规划;如果所有权高于规划权,所有权人就可不听规划,我行我素。规划就会变得毫无意义。正如之前介绍过,所有权对规划权的挑战,在美国是经过1926年美最高法院对欧基里德村的里程碑式判例解决的,即法院确认规划权是政府公权力即警察权的一部分,土地所有权者无权挑战,而且因土地开发的规划限制所有人也不能要求赔偿。但是,土地所有权人的利益并非没有必要保护。当规划实施需要改变现状,造成土地所有人既得的财产损失,这时将视为实质性征收,就必须对土地所有人进行市场价值的公正补偿。

那么,历史上长期并无规划,为什么要有规划?为什么不能由市场自己解决土地开发侵犯他人自由的外部性问题?从先行国家发展过程看,这是因为城市化、现代建筑技术和生态环境保护的发展,使得现代生活的交叉外部性越演越烈。任何一个住户或厂家要利用土地进行开发建设,都无法去和所有的外部性相关者(邻居、邻居的邻居、社区居民、各种公共设施与公共产品的提供者、环境、人文与自然资源保护的利益相关者等等)去一一谈判并同时达成市场结清的协议。因此,有强制约束力的规划是土地开发产权边界界定困难、市场失败、公地悲剧的产物。

但是,规划作为有强制性的公权力,作为对产权人市场交易机制的替代,一样会出错,包括可能在长官意志下出大错。因此,规划权与其他公权力一样,只是必要之恶,是“不最坏”的制度安排。这样,规划要以市场为前提和基础,规划制定和修改应遵循民主程序,最大可能地提高科学性、预见性,就是必然要求。周教授断言,我所说的规划替代市场交易分配土地空间开发建筑权,与规划本身又必须以市场需求为基础和导向,相互矛盾,必有一条错误,这个逻辑真是让人莫名其妙。就如民主机制与市场机制截然不同,前者是一人一票,后者是一元一票,采用民主机制的地方,市场机制就被替代,反之亦然。这时说民主机制下的政府决策也不能脱离市场规律,违反了也会受到惩罚。这就意味着这两个机制只能有一个存在和正确吗?当今世界上的法治国家,任何个人或法人,要在土地上搞开发搞建筑需要申请公权力的规划许可而不是由当事人之间的市场交易和谈判自行决定,这并非如周教授所说是我“发明的理论”与“独树一帜”,而是谁也没法否认的客观事实。须知市场再伟大也不是万能的,它既无法用金钱计票去取代政治决策程序,也无法无视交易成本用当事人的市场交易去决定土地用途和建筑容积率。

其实,周教授并非完全不明白西方发达国家也是用规划而不是市场交易来实现土地用途和建筑权配置。但是,周教授还有绝招,这就是外国成功东西也不适合于中国。

分歧之三:中国特殊论——笼外的老虎喂不得

本来国情论和中国特殊论是本土派的武器,到西方学习过又主张市场自由主义的人一般是不屑的。但是,周教授深知,只要打出反对扩张公权力的旗帜,中国特殊论也可派上用场去捕获大众情绪。果不其然,周教授诘问,你华生明知中国公权力的行使有诸多问题和缺陷,还要强调规划的作用去扩张政府公权力,且不说经济学的道理,这首先就是政治不正确。用周教授的话来说,你认为国外法治市场经济中用公权力配置土地开发和建筑权,转型中国也就非照章办理不可,“这个主张不啻是说‘人家喂老虎,咱为什么就喂不得?’——问题是笼中虎喂得,笼外虎也是喂得的吗?非要喂,请君先把老虎关进笼子再说!”也就是说,你华生不能先解决民主政治问题,就请老老实实闭嘴!

我的回答是,从发展中国家的一般情况看,就是咱从明天早上开始政治体制改革,要建立起成熟运转的民主政治和公权力的有效约束,恐怕也得几十年时间,难道我们今天就只有等待或者都改行去搞革命搞政治?换个角度说,经济学不就是在各种约束条件下求解的吗?发展中国家公权力约束不到位就应该去乱试发达国家也做不了的土地开发建筑权市场配置?无论怎么搞乱了都比现状强?

本来,发展中国家的普遍问题就是社会缺法治、政府缺约束、市场机制不完善,否则怎么叫发展中或不发达国家呢?在法治社会和法治文化的建设还有待时日的情况下,公权力有硬伤,市场又何尝没有残缺?土豪又何时讲客气?须知在2004年土地统一招拍挂之前,一级土地开发本来就是多少市场化的,但出现了权钱勾结、黑箱操作、腐败猖獗等一系列问题,当初土地招拍挂原本是为了解决这个问题的直接举措。土地财政现出现问题其解决之道并非是只能走向另一极端,让政府公权力退出、由土地开发商与乡村干部、家族农户等各种势力自行混战。

更一般地看,由于大多数发展中国家均实行土地私有制,而土地开发配置又不可能没有规划,故而在法治薄弱、政府低效的发展中国家,土地一级开发多是半政府半市场的畸形形态,并普遍出现了土地在大地主和土地投资与投机资本集团手上不断集中,农村劳动力极度过剩,城市又贫民窟严重,经济长期处于发展缓慢的二元结构转型中。二战后唯有东亚模式的国家和地区,虽然也是公权力约束不力的发展型政府,却通过强有力的规划执行和对城市化土地增值涨价归公即社会分享的再分配,经过短短不足半个世纪,完成了社会转型和进入高收入行列,成为二战后发展中世界成功的罕见典型。可见强势政府在转型社会中也是有利弊两面,并无需一味排斥,利用得好,也有其优势。文明发展有阶段性。在经济落后、法治社会尚待建立完善前的丛林生态社会,只知道反对难以约束的老虎这个公权力,变成个弱肉强食的豺狼世界,事情只会更糟。反之,经济发展、城市化顺利转型、市民阶层发展壮大成为社会主流,狮子、大象等制约的力量都起来了,又何愁老虎能跑到民主法治社会的大笼子之外?

正是研究了西方发达国家走过的道路和看到东亚城市化转型和土地增值分配的成功经验,如日本土地增值再分配的减步法、韩国的“土地公”概念的系列立法、台湾的“平均地权、涨价归公”、新加坡政府集中土地资源、为85%的人口建保障房等,我在《城市化转型与土地陷阱》的专著中做了一些比较研究并引出若干结论,怎么到了周教授笔下就成了“自己心仪,但尚无扎实经验支持的主张”,“似乎再也没有正经事可干,不屑拿出---其实是拿不出---实际经验来验证自己的主张”的胡编乱造呢?而土地用途界定和建筑开发的私权利市场交易决定法,发达国家找不着,发展中国家更未见成功的先例,周教授就只因认为其再差也总比公权力强,就大胆地向国人推荐,而且因此就容不得别人说话,这恐怕并不公道。其实,同样一个尚欠约束的公权力,周教授称赞其“真拉下脸来反腐”,为什么不能也让其真拉下脸来公平分配土地增值收益呢?

分歧之四:小产权房合法化是改革方向吗?

我在文章中已经说得很明白,普通的农地农宅,没有人说其有任何不合法。农民自建自住的农宅,即便高些大些,即便有时也会出租,乡间没听说、政府也没有称之为小产权房。小产权房是指在集体土地上(既包括利用旧村改造等集中的农民宅基地,也包括占有耕地和其它公用地和非利用地),建造的以出售和出租为目的的建筑。这些建筑通常既违反土地用途管治,也都统统违反了建筑规划管治。人们谈到小产权房,典型的都会列举如多达百幢高楼的北京太玉园、洪福宛,以及周教授用赞赏的口吻提到的深圳原住民通过“种房保地”,许多人拥有的多栋十几二十多层的高楼。周教授现在提议不要用含义不清和带有歧视性的小产权称谓,违建就说违建。我当然举双手赞成。因为我之前就一直强调“现代法治社会下,无论是属于什么产权的土地,搞违建都不行。”现在的真实情况是,城市居民的违建,通常是多建一层或多搭出一小块,大家通常都认为是错误和不合法的,应当拆除。而农民在集体土地上的违建,往往比城市居民严重十倍百倍,平地里建起了高楼,更出格的则是盖起了大批高楼群,但以农民集体土地和小产权的名义,就可以堂而皇之的登堂入室,还有如周教授等一大批知名学者发明一大堆理由为之正名。试想所有这些在城中村城郊村的大规模违建,若发生在城市居民自己花钱买来的大商品房用地上,想都不敢想,根本不可能出现,出现了也会被早就拆个精光。从这个角度看,小产权房哪里是歧视性的称呼,而是违建的最好保护伞和最理直气壮的理由。

奇怪地是,周教授在小产权房的定义上吹毛求疵,在1986年《土地管理法》出台前也可能有一栋先于法律而存在的小产权房等问题上抬杠,就是不回答对城中村城郊村的大规模违建怎么办的问题。从他使用的文章标题“从‘盲流’到‘小产权’”来看,周教授是把当年的“盲流”与今天的“小产权”等量齐观的。如果我记得不错,周教授也多次将当年的土地承包的不合法处境来类比今日的“小产权”。这些都无非是说,当时不合法的,今天都合法了,而且被视为改革的创举。今日的“小产权房”,将来应当是同样的命运。所以,不难想见,城中村城郊村违建抢建,既有强大的利益推动,又有理论家们的保驾护航,在这种情况下怎么可能被遏制住呢?

不过,问题恰恰在于,小产权房,或者更准确地说,所有在集体土地上(其实在其他土地上也一样)违反土地用途管制或违反房屋建筑规划管治的违建,与当年的“盲流”或土地家庭承包的性质都截然不同。因为人的自由流动与迁徙是公民的基本权利和市场经济的必然要求。而土地家庭经营是迄今世界上最普遍最成功的农业生产方式。但违法违规的违建则不同,法治社会越健全、市场经济越发达,任何土地包括自己私有土地的空间建筑自由就越受到严格的规划限制。如前所述,规划本身可能存在缺陷、存在问题,需要反映市场需求,但这只能通过民主程序和科学决策程序去解决,而不能助长和鼓动用普遍的违规违法去破坏规划破坏法治,那样只会使社会陷入更大的混乱和不公正之中。正因如此,集体土地、农民或小产权都不是能为违章违建正名的理由。从经济学本质上来说,任何违建都是利用个人成本与社会成本的差异,以损害社会总福利为代价而谋取个人利益的扩张,因此永远也不会成为改革的方向。

小产权房这个最初起自民间的称呼本来就不是讲正常的农地农宅,而是用来特指多由乡村干部组织或带头,违反土地用途管治和规划管治、严重违章违建、用于出售出租的房屋特别是楼群。周教授对小产权的概念含义给我们摆了一大堆龙门阵,但看到最后,我们还是不明白他对在农村集体土地、主要是在有利可图的城乡结合部发生的大规模严重违建是什么态度。他这段文章用的标题是“从‘盲流’到‘小产权’”,但他结尾的结论却悄悄变成“回看当年‘盲流’问题之消失,说明城乡打通的劳力市场化、产品市场化皆不可阻挡。既然人可转,农房农地的流转怎么挡得住?放眼远望,还是稼轩之句最好:‘青山遮不住,毕竟东流去’。”我奇怪地是,周教授如此信心满满,豪情万丈,为什么还是非要用农民正常的农房农地来偷换他如此青睐的小产权呢?

现代地租理论认为,一个最优规模的城市,其总地租等于全部的公共品的投入。在这个意义上说,主要发生在城中村城郊村的违建抢建,其实质是用逃避负担公共产品投入的方式对公共财富的抢夺和盗窃。因此,绝不能采用周教授说的第一种办法,“即大体上凡对他人及公众利益基本没有什么损害的,眼开眼闭算了”。因为这样一来,必然是劣币追逐良币,小洞不补,大洞吃苦,到违建越搞越大,楼越长越高,想不再“眼开眼闭算了”的时候,又变成法不治众,人家还要问开头发生的违规违建你为什么不制止、你早干什么去了?今天许多地方违规违建的小产权房难以遏制,难道不都是当地政府执法部门当初如周教授所建言“眼开眼闭算了”造成的恶果吗?同时也没法用周教授的第三种办法,“关于大量既可能相互收益、或相互损害的行为,则创造条件由利害者各方开谈判、寻找利益平衡点”。因为这个周教授推荐去解决大量违建的主要办法,全世界没有成功的先例。自己家、自己单位盖多高多大的房子,不是邻居间讨价还价、相互交易妥协就可以的,潜在的要谈判的对象太多,交易成本太高,故而根本做不来。否则西方市场经济发展了这么几百年,不会等到周教授今天再发明这个办法来解决土地开发建筑权问题。因此出路只能是周教授说到的第二条,即“对明显损害他人及公众利益,又有现成法律清楚规定要加以处罚的,那就用合法强制力加以处罚和制止。”只是看遍周教授近百篇专栏文章,除了不断见到周教授为违建小产权房欢呼、出招(如法律不让卖就租,签个几十年租约,让他没辙)、正名之外,从未见到他主张对哪种、即便是建起了摩天大楼群的小产权房进行合法强制力制止的文字。

当然,我已反复说明,对小产权房违建的依法处理,并不意味着简单化。特别是对那些购买小产权房作为自住房的无房户,但也要补齐购买时小产权房与商品房的差价。对违规建设者和非自住房的购买者,更要从严处罚。总之,只要坚持“守法者不吃亏,违法者不得利”的原则去处理,小产权房的情况再复杂,也可以逐一化解,从而成为法治社会建设的重要一环。

     周教授在文中说我将小产权房斥之为违建、非法和误区,“他心目中的‘正区’无非就是靠政府来建农民工房。你要建就快建呐,等建够了,又做得到屋美价廉”,农民工自然会去住云云。其实,由政府为无房打工者建保障房,是东亚的普遍经验。连新加坡这样的城市国家也为85%的人口建了保障房。世界第一自由经济体香港也为40%的低收入人口建了保障房,对他们实现经济繁荣和社会稳定都起了基础性的作用。不知为什么到了周教授那里,他对城郊农地开发入市倾注了那么大的热情,对人的安居保障房则如此奚落。须知城市土地增值公平分配是给外来务工人员大规模建造保障房的前提。否则土地增值收益都进了几大利益集团的腰包,周教授自然可以对保障房建不起来冷嘲热讽。况且政府建保障房只是土地增值社会分享的一种形式,只要有廉价土地供给,如日韩台那样,除各种保障房公租房外,也可以用市场化的办法建造廉价实惠的国民住宅,还可以直接给无房的务工人口提供平价土地,让居民自己或合作建房,或成立专业的金融或住房开发合作社来建房供房。其实,只要真正将人转即移居人口的安居和平等享受公共产品的市民化放在首位,将公民的平等权利和人力资本的广泛积累看作是经济发展和社会进步的原动力,国人有足够的创造力和智慧去提供解决的途径。

分歧之五:城市化土地增值分配与涨价归公

我们知道,周教授过去一直是“涨价归公”的坚决反对者。理由是世上究竟哪一种商品的涨价,真的完全没有社会因素,“为什么偏偏单拿土地说事”?在我发表了“土地涨价归谁?”的专文回应之后,这次周教授似乎又有了新说法。他说,“要明白,对城市化进程中的土地增值,不论‘涨价归公’口号多响亮,实际上真正通行的,到处都是‘土地涨价可分成’。”须知,“涨价归公”是当年孙中山先生提的口号,在孙先生的意思中涨价归公当然不是涨价归官府归官员,而是由社会分享,此前周教授一直把“涨价归公”批个半死,不知现在是改变了观点,还是又创造了一个我们不理解的说法?

也许周教授会说,他的“土地涨价可分成”与“涨价归公”的社会分享还是根本不同的。不过记得此前周教授断言“‘土地涨价归公’这句动员力极其强大的纲领性口号,其逻辑前提都是错的”。原因是其它商品的涨价都不归公,土地涨价就自然不应归公。周教授还不乏嘲弄地说“‘白菜涨价归公’与‘土地涨价归公’是同一件事情的同一个逻辑,大声主张后者却又不好意思说出前者,表明其思想缺乏一致性”。现在他又主张“到处都是‘土地涨价可分成’”了,那么,他今天是否认为其他商品,包括大白菜也要涨价可分成?如果大白菜等其他商品涨价社会都不可也不应分成,为什么周教授又突然改变主意认为土地涨价可分成呢?

但无论怎样,周教授主张城市化土地涨价可分成与我们主张的土地涨价归公即社会分享,至少从字面上说,已经区别不大,这恐怕应当算是我们讨论增加的一个共同点。当然,质的问题即可不可以社会分享的问题解决了,但分享分成多少这个量的问题仍然很重要。因为很显然,城市化土地增值社会分享一个零头与分享其大头是截然不同的两回事。正如我之前指出,像深圳原住民那样,只要按照周教授欣赏的所谓20—15原则,即拿出不足30%的土地交给社会(这是任何城市建设都必须的公共用地比重),不必再负担任何社会公共设施与产品投入,就可以堂而皇之地将自己拥有的几栋违建楼合法化,这不是任何意义上的涨价归公与社会分享,而是涨价归私。按照这样“合法化”逻辑,不违建者是傻瓜,违建者获暴利,这是鼓励违建还是鼓励守法呢?

这样我们就来到了城市化转型社会土地增值分配这个全部利益争斗的核心。我一直强调,由于城市化快速转型的人口集聚和社会公共品投入,全国土地价格结构发生巨大相对调整。城市与城郊土地的增值分配成为这时期社会财富分配的主导形式,成为全国民众家庭财产积累的主要载体。因此,土地增值收益应主要回归城市化的主体即以农民工及家属为代表的若干亿外来务工人员家庭,以及无房少房的城市居民。这样就必须调节在现行体制下抢占了土地增值的四大利益集团,包括地方政府(他们虽然用土地收益做了大量城市必要的基础设施建设,但也有各种贪大求洋的浪费和追求政绩和自身福利的乱用私占);城中村城郊村种房保地、搭便车抢夺公共产品、靠土地寄生发财的原住民;在封闭式土地供给体制及与地方政府休戚与共中分肥的土地囤积开发商;在城市和城郊凭借金钱优势占有多套住房乃至土地而又未合理承担公共品责任的富裕居民。由于这些利益集团都是或凭借权力或凭借资本或在市场经济的分配分工格局中的近水楼台获利者,要调节他们的利益来为虽占人口多数但相当弱势的外来务工人口的融入和市民化服务,自然无异于虎口夺食,困难很大。这也正是二战后大多数发展中国家城市化现代化转型受阻的重要原因。而唯有强有力调节这个土地增值收益用于进城农民市民化的东亚模式各经济体,成功地实现了现代化转型,这显然不是偶然的。

因此,说到底,我与周教授等人的分歧就在于此,在他们看来,“盲流”变为合法打工者,无论住在农舍、工棚、地下室,“那就是人的城市化”了,因而他们特别关心的是城郊农村的土地非农建设开发。而我则认为,农民工进城打工不能落户是中国人口城市化亟待解决的核心问题。一个基本但体面的安居条件是移居人口家庭享受公共产品服务的基础和标志。因此,公平分配和分享城市和城郊土地的巨大增值是实现农民工市民化从而人口城市化的关键;而周教授等人则认为,城市化转型过程中的土地增值分配,应听从市场意志,让城中村城郊村原住民依据市场需求,自己改变土地用途自行或转让给地产商开发,这样,也就自动解决了农民工等外来人口的居住问题,小产权房不合法的问题也就自然消散。而我则认为,这是对现代市场经济中土地资源一级市场配置的严重误解。土地的用途配置和房屋建筑的容积率配置,不可能由市场交易决定;城乡结合部原住民拥有土地开发建筑特权与严格限制城市居民和广大农村地区的土地开发建筑权相互矛盾,从而不可能有效实施;土地增值收益采取谁的土地谁得益的办法不仅会造成巨大的社会不公平,也会造成土地开发和城市建设的极度混乱(深圳原住民的小产权房与大商品房平分秋色,在全国比例最高,而深圳外来人口的户籍化市民化在全国大中城市倒数第一,就是一个突出的例证);现代社会的健康运行和发展不能没有高于各种土地所有权之上的土地利用规划,而任何规划的有效实施都不能离开对违法违建的强力处罚与制止,这并没有破坏土地所有权,而是土地产权界定的现代发展和当代发达市场经济国家的现实。如此等等。

周教授等人这次之所以对我火气这么大,认为我归纳介绍和总结分析的结论不是“最糟糕”就是“特别不能接受”,这恐怕是因为他们原本以为自己已经完全占领了理论和道德高地,真理在握,对现行体制完全不放在眼下,觉得其中的问题和缺陷已经足以使其土崩瓦解,根本挡不住他们认为的土地资源配置市场化资本化的潮流和趋势。但没想到同样批评政府土地财政中的问题和错误,同样不反对农地农宅的市场化改革方向,但我却并不简单和全盘否定现状,反对从一个极端走到另一个极端,提出了不同的以人转为中心的改革思路,特别是偏偏要证明即便在西方发达市场经济中,土地开发与房屋建筑由于其特殊的交叉外部性而并不自由,因而自发的逐利违建和城中村城郊村原住民的自主开发都不仅不是改革的方向,还是城市化的陷阱和社会撕裂的缺口。东亚模式城市化道路的成功恰恰是源于另辟蹊径。这样一场针锋相对、有时言辞激烈的争论自然在所难免。

尽管如此,我完全相信,周其仁教授与我一样,都是在真诚地探索和寻求解决中国土地问题之道。特别是在这次我原本与天则经济研究所盛洪教授等人的探讨争论中,其仁兄仗义执言,站出来指名道姓地直率批评我的观点,引出了我们两人反复深入的学术交锋和回应,使土地问题的讨论大大地深入化了。这在国内学坛上也并不多见。我相信只要为了求真求实的目标,这场尖锐但不失理性的切磋也会在中国经济研究的论坛上,留下积极的一笔。

注:本文发表于2014年9月20日《华夏时报》

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