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土地涨价归谁 有利人转?

土地涨价归谁    有利人转?

——四答周其仁教授的批评

 

上篇说到,周其仁教授主张要让农民能自由对市场做出反应,以“房转地转,帮衬人转”,我是举双手赞成的。我们的分歧不在目标而在路径选择。

1、           土地涨价归公即社会分享正确还是错误?

   如果城市化转型中,中国农民的土地在大体均等地增值,那么土地制度的改革就很简单,只要一般给农民更多的土地财产权即可。但是,正如前述,农地限于农业用途的使用流转现已得到鼓励,但怎么转增值空间都极有限;远郊的村庄宅基地也没多大市场增值空间。按先行国家的经验,这些村庄占地将来不是用于农村公共设施,就是复垦为耕地,总之都不值钱。真正增值空间巨大的只是城镇尤其大城市周边可以或可能由农地转为非农建设的土地。这些土地只归城郊一小部分(不超过全部农民的5%)农民集体所有。过去政府统一征收开发存在诸多问题,我对此从来认同,并对土地财政提出过许多严厉的批评和建议。但是,我不赞同的是因此就走向另一极端,如周教授等人建议的,今后剩下的只涉及更少人口的城郊土地改为原住民自己开发。因为这个似乎便捷的出路,充满了更多的陷阱。

    关键在于这个所谓农民自己开发是一个既非普遍也非公平的权利。因为这个农民只是城郊特别是大城市城中村、城郊的土地权益人即地主,绝大多数非城郊农民的土地由于国家整体上自然资源和绿地保护的需要只能务农不能开发。但城市化转型的主力军恰恰是来自非城郊农民。他们的房转地转都值不了几个钱,帮不上多少进城务工落户的“人转”。相反,土地的城市化开发成为原住民的特权,还会大大不利于非城郊农民的人转。因为政府征收土地的收益无论有多少错用,但大头毕竟用于了城市的基础设施建设(现各地政府负债累累,背的就是这个欠账和利息),而这是农民工家庭等外来人口还可分享的。

城郊土地权益人的自主开发,本质上是涨价归己的土地增值分配模式。有人说,城郊农民自主开发土地也可以照章纳税,用税收调节。其实这并不改变土地增值归己的本质。我们的劳动收入也要照章纳税,没人说劳动收入就不归己而归公。因此,这里的实质在于,城郊土地改变用途和规划的增值,是否应当与勤勉的劳动所得或储蓄投资的资本所得一视同仁,照章纳税、收益归己?

周其仁教授多年来是涨价归己的坚定捍卫者。他最近更强调,“土地涨价归公”“这句动员力极其强大的纲领性口号,其逻辑前提都是错的。”“在市场形成的价格里,与某一商品或要素的供应者‘无关’的因素实际上数之不尽,所有这些‘无关的’涨价收益要不要归公?”如非典时醋的涨价、春运时火车票涨价、海南的酒店涨价,乃至下雪时大白菜涨价,如果拿土地涨价说事,“那么白菜涨价也要归公,一切涨价都归公”(见“城乡中国专栏80)。 周教授的逻辑是,既然白菜等其他涨价不归公,那土地涨价当然也不应归公。在周教授看来,在所有社会因素造成的涨价中,不用归公,市场和竞争的作用会以改进资源配置的结果回馈社会。因此,涨价归公完全没有必要,只是为政府垄断师出有名而已。

周教授的逻辑如果成立,土地自然就应当与白菜一样,由其产权人自己开发经销、照章纳税、自负盈亏。但是,由于城中村、城郊土地与白菜及其他所有商品及要素有三种根本区别,因而进入城市化时代以后,所有发达市场经济国家都对土地采取了不同于其他商品或要素的产权和收益界定。

其一,其他商品或要素的收益,固然都有非产权人主观努力的社会因素,但是产权人既享受外部因素变动带来的收益,也承担外部因素变动引致的损失。大白菜涨价不归公,因大白菜跌价时外人也不承担损失。市场经济中收益与风险紧密相连。但城郊农地转为城市建设则不同,由于城市经济利用土地的生产率大大高于农业,从农地变为城市用地的增值是确定性的而且巨大。

其二,其他商品或要素价格变动时,市场和竞争会自己调节资源配置。但在实行土地用途和规划管治的现代社会,市场和竞争本身并不能改变非农用地供给。人们只能通过自由迁徙的流动等市场需求变动给规划者间接地提供信息或压力,土地资源配置最终取决于社会规划者的反映和行动。如西方许多大城市城郊,绿地和农用地与毗邻的商业用地价格相差何止百倍,但这么大的价格悬殊和暴利机会并不能通过市场改变资源配置。再如多年来被评为世界第一自由经济区香港,土地开发强度远低于我们深圳、上海,但面对排名世界高端的房价,这么多年来市场也不能将大量未开发的土地引入竞争。

因此,在城郊土地的用途和空中权的开发利用中,与其他商品要素不同,市场和竞争并不能直接发挥调节资源配置的作用。

其三也许是最重要的,在所有其他商品和要素的价格和产权人收益中,外部因素只起影响作用,产权人自身的生产成本、交易成本和机会成本,则发挥持续和主导作用。而城郊土地的开发建设,则是由规划主导,土地的价格或地租是由城市公共品的投入决定,而与产权人无关。这种公共品投入不仅包含在这块土地本身几通几平的基础设施投入,更体现在其与城市相关联的全部道路、桥梁、管线、能源、绿地、公园、学校、医院、环保、治安等各种社会公共品的投入。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨等一批知名经济学家早已从理论上证明,100多年前在欧美引起轰动的亨利.乔治定理,即在最优规模的城市中,总地租等于公共物品的支出,可以在比以前研究更一般的条件下成立。因此,由土地受益人即地主来更多地承担城市公共品投入,而不是从工薪所得和资本收益抽取税收来支付城市公共品开支,就自然更加合理。这样土地用途改变的增值就不应如其他要素所得那样,在照常规纳税后收益归己。

2、先行国家和地区的成功经验

正因如此,在农地非农转用中,各先行国家都采取不同程度上“涨价归公”的社会分享政策,以及在生产要素中唯独对房地产年年征收保有税。如美国最高法院对财产征收补偿的司法解释从来是市场价值,不过这是指“他应当得到他的财产没有被征收时的市场价值的完全补偿,但也不是更多。”“这个市场价值的补偿不包括(财产所有者也无权享有)由于征收或征收之后产生的任何因素”。(见奥尔森诉美国政府一案的判决,美最高法院案宗,292卷)因此,法院主要用该财产在征收之前状态下的交易资料来计量市场价值,在缺乏过往交易时资料时,也会用租金资本化或重置价格减去折旧的方法计算补偿价格。这样,原城郊农业用地只有在其过往交易价格中包含了土地转用可能性合理预期的部分时,才得到部分承认和补偿,而绝非地主与政府按土地转用后的市场价值分成。可见美国法院对宪法第五修正案“公共补偿”的司法解释,是既保证对财产被征收人的公平(因为财产被征收前的市场价值客观可测度,而财产征收后使用的市场价格依需要而定,如用作商业市场价值很大,用作公共设施市场价值很低,按征收后使用的市场价值去补偿会对被征收人不公平),又要保持产权人与公共财政即纳税人之间的公平。在相对地少人多的欧洲,如德国、法国,则以征地之前相隔一段时间(往往是一年前)同类土地的市场交易价格作为参考定价,或土地所有者以前纳税申报的价格作为依据(其实孙中山的土地涨价归公和依地主申报价纳税或收购的思想完全来自欧洲实践)。

在人口和土地资源关系大为窘迫的东亚,对农用土地转非农使用的社会再分配就更严格得多。如日本,《土地征用法》规定,征用土地的赔偿金额度,以附近同类土地即所谓“近旁类地”的市场价格为依据,或以附近同类土地的地租或租金为依据。同时对农用地的征收常用另一块农地来补偿,被称为“替地”(台湾至今还使用这一方法)。作为后发城市化现代化国家,日本在城市化发展高速期不可避免地面对大量土地用途改变(如农地改为非农使用,工业用地改为商业或住宅使用),和规划改变(如同为城镇综合用地或住宅用地的容积率改变),这些实质上都是在土地私有制不变的情况下,土地开发权的再界定。日本从德国学习了土地增值社会分享的经验,创造了“减步法”的土地开发再分配制度。“减步法”的出发点是土地的用途改变会带来土地价值变化,同种用途土地的规划改变(容积率变动,即土地空间权的大小),也会造成土地价值变化,因此,用途和规划容积率变化都是钱(这一点我们中国人最清楚,因为有太多开发商为了建筑容积率的些微提高而巨额行贿),都是土地产权和财富增值的再分配,都要秉承公平公正的原则。故日本《土地区划整理法》第109条明确规定,减步以土地权益人在用途和规划变更前后的土地价值不变为基准。由于土地在用途和规划变更后一般其市场价值会大大提高,故要做到土地权益人的土地价值不变,土地权益人就必须交出相当大部分原来拥有的私人土地,故而称为“减步”,交出的土地用于公共设施用地以及公共设施的建造费用。而且留用开发的部分以后如果出售获利,也还要交纳当时的高额累进所得税。台湾后来实行的“平均地权,涨价归公”(孙中山早年提出过,但并未在大陆实行。国民党败退台湾后则先厉行平均地权的土改,尔后又长期实行高额累进土地增值税,到1968年,土地增值4倍以上最高税率一直是100%,1968年—1977年为80%,城市化后期才逐步降低),韩国在1980年代后期民主转型后兴起的“土地公”概念即土地增值社会分享的立法浪潮,其实都是步日本的后尘。东亚模式中的另两位新加坡、香港,虽然都只是城市经济体,也都为人口的极大比例(新加坡是为人口的80%以上,香港也是为人口的40%)兴修巨量低价的保障房,其实也是土地权益的再分配。我在《城市化转型与土地陷阱》一书中分析过,以土地转用增值的社会分享实现可融入城市化,是东亚模式成功的重要密码。

城郊的农地转城市建设,涨价不能归己,而要社会分享,老城区内的土地,道理也是相同的。老城区内一般没有农地,但往往有大量工业用地,虽是建设用地,但从工业转为商住,增值仍然不菲,因此也不能简单由原土地权益人自己开发经销,增值归己,也要征收开发或用减步法重新分配权益。台湾的工业住宅(即用工业用地建住宅)至今不能合法化,原因也在这里。可见,土地涨价归公,即由社会分享,不论是国外的私有土地,还是中国的公有土地,不论是城郊的集体土地,还是城区的国有土地,统统都是适用的。任何一种所有制,都不是土地用途和规划即土地空间开发权改变后还能独占增值的依据。

那么,能否让城郊土地权益人自主开发,同时又依照土地增值分享的原则来调节呢?初步研究的答案是可以尝试,但难度很大。

首先,土地自主开发要不要规划?如果不要,对土地空中开发权逐利的争抢会造成“公地悲剧”,即每个人最大化自己土地的开发价值,但人居环境的恶化会导致整体利益受损。如果也要按照规划进行,由于一个新城区的土地使用中,一般市场价值最高的商住用地只占四分之一,不超过三分之一,公共设施用地也至少要四分之一,剩下是市场价值平平的其他用地。规划不同土地价值相差巨大,用平均各家收益的办法补偿,等同于征地统建;用吃亏讨便宜必须认命的办法,要保证土地权益人严守规划,其动用的社会强制力不会小于征地,因为无论是在建设规划内、还是恰好被划在圈外只能种田的土地权益人都面对村庄和邻里之间更大的的利益悬殊和心理失衡,因而需要包括强拆违规违建在内的更大执行力。

其次,即便按规划进行的土地自主开发得到了强制有效执行,对那些因规划改变而收益巨大的土地权益人用税收等工具调节收益。也绝非易事。因为为了补偿公共用地,弥补巨额公共基础设施投入,补贴城市化进程中几亿进城安居的农民工家庭所需的平价土地供给,高收益(如恰好规划为商住用地)的土地受益人必然面临高比例的税收调节。这是台湾地区在城市化完成前把土地增值税最高税率长期设置在100%和80%的原因。但我们自己从房地产征税的经验证明,即便是现行最高60%的土地增值税率,从开发商那里也从来没征到。这几年的严格清缴也只是用百分之几的营业税代替。城郊农民自主开发或与开发商合作开发的征税就更加困难。故日本的减步法从来不是主要靠税,而是直接把大比例土地拿走归社会,余下的一小部分地主可按规划开发。但这种留少量土地开发安置的减步法且之后出售时仍要纳税的社会分享,与征地补偿(我国现也有留地安置)的社会分享相比,差别已经不大。

最后,周教授等人认为,城郊农民自主开发的最大好处,是可让市场自动调节解决农民工家庭的居住问题。不过二战后发展中国家的普遍经验说明,由于城市化快速转型期土地价值在城乡之间升值的严重不均衡,市场本身并不能自动解决农村人口移居城市的居住和融入问题。战后唯一成功实现城市化转型和进入高收入发达行列的东亚国家和地区,无不是政府干预、用土地增值的社会分享才实现了农村转移人口的市民化融入。而在其他由市场和资本力量主导的大多数发展中国家,不是人口大量滞留在农村、长期走不出农业社会的贫困落后,就是大量失地农民进城拥挤在缺乏公共品的贫民窟,或者是这二者的混合。

3、中国土地自主开发的真实世界

如果上面说的只是逻辑推演和先行者的实践,那么,周其仁教授喜欢援引的中国真实世界又是怎样的呢?

我国城市扩张中原住民自主开发的典型,恐怕非深圳莫属。深圳原住民“种房保地”,建起了与合法商品房面积不相上下的“小产权房”。不奇怪,这也成了周教授等人推荐的典型,据称解决了700万即约深圳一半人口的居住和公共服务问题。但是,深圳是否因此就是农民工市民化做得最好的典范呢?一查,不对了。深圳市的全部常住人口中,户籍人口仅占不足三分之一,是全国所有大中城市中人转即人口市民化比重倒数第一的典型。深圳前后兴起了三轮所谓种房保地的高潮,第一轮是在原村庄农地上普遍盖房,第二轮是拆旧建新,盖起四、五层楼。第三轮则是进一步盖起了十五、六层、二十多层的高楼。即便如此,人心仍然不足,据周教授介绍,只是在“几次集中拆建之后,违建高峰总算被遏制。”

据媒体报道,如今深圳“上步、白石洲等城中村,每户村民所拥有房产是用‘栋’来衡量的”。(见《南方周末》2014年8月14日“深圳新土改:城中村‘更新’博弈”)在白石洲,房主分为三类,村民、赴港原村民和外来投资人,就是没有农民工家庭。这与东莞、广州城中村以及北京小产权房的房主情况有相通之处。小产权房的房主以原住民为主,也有城市居民和外来人口中较成功人士,但鲜有农民工家庭。即便在建有天量小产权房的深圳乃至东莞等地,农民工只是租户,而且通常是在公共服务和居住环境都很差的情况下群租。这里农民工只能临时栖身,很难奢望携家庭安居乐业、融入城市、实现人力资本升级。故东莞素有“房租经济”之称,且其房租经济随农民工流动的聚散而兴衰。

在原住民已经不断地成功“种房保地”的情况下(当然,也有少数守法未建的村庄,据周其仁教授率领的北京大学国家发展研究院课题组的报告介绍,宝安区西乡街道河东旧村区本是遵纪守法的社区,但后来“河东村的干部群众愤愤不平、纷纷抱怨守法不如违法”),原住民已经充分挖掘了土地的几乎全部可能的空中开发权收益(如前引的“深圳新土改”一文中介绍,一位赤尾村的村民说,我们现在容积率有4.1那么高,很难再搞出能让村民接受的改造方案了),任何再分配和社会分享已经太晚太难了。

周其仁教授和课题组介绍深圳土改最新的“20—15”准则”,即项目申请人同意将20%的合法外土地无偿交给政府后,从余下的可开发的土地中再拿出15%来作为公共设施用地,只要满足这“20—15准则”,全部用地无论合法非法,更新改造后均可合法颁证。也就是说,深圳原住民只需拿出总数不足30%土地(合法用地不交20%),即只够城市正常的公共设施占地之需即可。这样,城市的基础设施建设和公共品投入,外来农民工的平价安居用地,原住民都不必负担,那些原住民每户以栋计量的巨额房地产也不必纳税就合法化了。尽管这不光对农民工家庭而且对全国所有守法的城郊原住民是巨大的不公平不合理,但事到如今,也许如周教授所说的这好赖也算是将非法纳入合法的途径了。不过可以想见,在深圳城改更新、小产权房合法入市、原住民巨富后,以深圳几万元一平米的房价,也就不再是农民工家庭所能租住得起的了。深圳大规模人转的希望也更加渺茫。城市更新、居住环境改善总是移居打工者的驱逐令,这就是小产权房合法化的悖论。

这背后的深层原因在于,周教授等人所言之凿凿的农民土地财产权利,实质只不过是城中村、城郊原住民地主这一小部分人凭借垄断地理位置捕获公共品投入的特权,而不是以几亿农民工为主体的外来务工人口及家庭的普遍权利。他们从不面对的是:发展中国家通常存在的贫民窟恰恰是外来打工人员强占了公地私地、自行搭建顽强挣扎发展。各种贫民窟改造都是使本来无地的移民租户成为土地和房产的合法主人。与之完全相反,我国的城中村和城郊农民自主开发和小产权合法化呼吁的都是原住民地主的极端权利,而根本没有外来打工者和租户的住房权利保护和土地增值分享。

由此可见,什么样的土地制度安排更有利于人转,还不像初看上去的那么简单。

    注:本文发表于2014年8月30日《经济观察报》

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