一个正在高速实现工业化和城市化的发展中大国，内部需求特别是消费需求持续不振，显然不是短期政策因素，而反映了整体的经济和社会结构的重大失衡。这就是步入了工业化进程的廉价农村劳动力（我们称为农民工），他们创造了巨大供给却不能融入城市化作为市民去消费而产生的巨大供需缺口。约1.5亿离乡不离土的农民工更不用说其家属所短缺的这若干万亿需求缺口过去主要是通过外部需求来弥补的。本来，一个发展中国家存在城乡二元经济结构，这并不奇怪。问题在于我国计划经济建立和遗留下来的城乡二元分割体制即隔离的户籍福利制度，强化和僵化了城乡二元经济结构，阻滞了在工业化和城市化过程中农民逐渐自然融入城市生活、成为城市居民的过渡，从而在农民成为工业产业大军的同时，锁闭了这个经济起飞阶段最重要的内需增长。而我们知道，农民的市民化恰恰是城市化的实质和现代化的主要标志。

一般来说，一个国家的内部需求不足与贫富差距的悬殊是直接相关的。中国的基尼系数高达0.46-0.48以上，属于严重分配不均等的情况，也验证了这一点。由于市场化和私有产权的发展，中国的贫富差距从改革开放前的0.2多一点，到目前城市和乡村分别接近0.35左右，这打破了计划体制大锅饭下的平均主义，属于既有收入差距和激励效应，又还相对差距不大的合理区间。但是，如果把城乡人口及收入总和加权计算，则中国整体的基尼系数居然达到近0.5这个严重分配不均的地步，这显然是因为城乡之间的收入差距太大（在3倍到5倍左右），而城市居民和农村人口的权重又都很大造成的。这个情况进一步说明，中国的城乡二元隔离体制是内需不足的主要原因。

中国经济结构的最大失衡

从统计上看，中国的城镇人口比例在改革开放30年中已经有了很大增长，即从1978年的约18％到今天的约45％，以每年接近1％的比例增加。这个比例虽然仍低于全球平均50％的城镇人口比例，但与我国的经济发展阶段的偏差似乎并不算太大。按照其他国家现代化发展的一般进程，中国今后30年仍然是城市化发展的高峰阶段。要在城市人口比例到达70％以上之后，城市化的势头才会逐步放缓。这意味着每年都会有1000多万农民进入城市，今后30年内将还有5亿左右农民将进入城市定居。但是，在我国的城乡二元隔离体制下，现在已经进入城镇的约1.5亿农民工的绝大多数并没有真正融入城市生活，而是作为离乡不离土的农民工游离在城镇生活边缘。他们不但不能将其赡养的父母移入城镇，甚至子女也多数作为留守儿童遗放在乡村。按能够享受城镇市民收入福利保障待遇的户籍人口计算，我国的真实城市化率大致在28％左右，这是中国经济社会结构的最大失衡，应当是今后调整经济结构的核心所在。

主体结构失衡导致的连锁扭曲

城乡隔离的二元经济体制的主要问题首先是造成了内需增长的严重阻碍。本来农民大量和源源不断地进入非农产业，极大地提高了劳动的配置效率和劳动生产率，成为供给和经济爆发性持续增长的源泉；相应的农民市民化和其赡养人口的城镇化提供了内需增长的强劲动力，二者形成了相互推动的平衡发展。但我国1.5亿农民工及其赡养人口的实际收入水平大大低于城镇居民，前者的收入如果能逐步向后者靠拢，这种低端收入的提高会大部分转化为消费需求，我们就根本不必忧虑贸易顺差形成的约2万亿人民币外需缺口的任何萎缩。农民工在提供了巨大的廉价劳动力的同时又很少分享城市化的成果和文明，这是我们依赖外部需求的主要原因。

其次，农民工及其家属不能市民化，也进一步扭曲了我们的产业结构和人力资本结构。由于农民工绝大部分是在第二产业就业，招之即来，挥之即去，企业基本上不考虑劳动力的供给以及劳动力再生产和繁衍的教育及培训费用，很多地方完全依赖和满足于对中青年劳动资源的近乎掠夺性开发和使用。廉价劳动力在一个长时期中的近乎无限供给阻碍了企业和产业的技术提升与升级换代。工业化初期的成本优势没有随着城市化发展从而人力资本的相应提高逐步转变为技术优势和品牌、渠道优势。同时，由于农民工家庭不能市民化，劳动就业极大依赖于制造业和建筑业的行业景气。第三产业的发展受到严重阻碍，而后者本来是随着现代化进程吸收劳动就业的主要领域。

其三，资源的逆向配置。由于农民工不能市民化，农民工的储蓄基本上是汇回原籍乡村，赡养父母子女以及在乡村建房置业，以备失业还乡。这样，在亿万农民已经、正在和必将逐步离开的地方在不断修好房建新村，而在他们已经就业和还会不断进入的城镇却无房可有可居。同时，1亿多农民工及其后续者的离乡不离土、离家不移家，影响了农村土地资源的合理利用和规模经营，阻碍了减少农民、富裕农村的现代化正常进程。

其四，城市化建设的畸形发展。由于城市发展并不考虑已经就业的农民及其家属，我国的城市化建设出现了围绕少数城市居民自我循环的高端化发展。大楼大街大广场大住宅的发展脱离了我国的土地等资源秉赋和人均实际负担能力，城市办公和居住条件甚至超过了人均GDP是我们5倍10倍以上的韩国、台湾、香港乃至日本、新加坡等国家和地区。由于农民工及其家属并未真正离土从而放弃乡村的土地和宅基地的占用，国家为保基本农田红线不得不严格控制城市化和工业化对土地的巨大需求，造成城市供地的制度性稀缺，进而大大推高了城市地价和房地产价格。这样导致在高房价面前，不仅农民工望洋兴叹，就连城市中下层居民也望而却步，致使城市化的成本和门槛越垒越高。

最后，农民工及其家属不能逐步融入城镇，还带来了一系列的社会和伦理道德问题。由于农民工基本上是中青年人，他们中的相当大部分在长期的城镇生活后实际上已经不可能再返回乡村生活。他们往往夫妻分居、家庭分离，其漂移的第二代在城乡文明交错的冲击和夹缝中长大，教育环境差和不稳定，有巨大的身份认同危机。这个人数不断迅速增加的庞大社会阶层长期处在流动的困惑和焦虑状态，是社会和谐稳定的最大隐患。农村人口和城市人口的隔离，户籍人口和非户籍人口的藩篱，已经使得城镇出现了公民权利的巨大分裂，很多城镇享有法律上福利保障和公民权利的人已经变成人口的少数。这种公民基本经济、社会乃至政治权利的撕裂，其实是中国社会民主和法治发展的最大障碍。

两个主要的思想障碍

应当指出，农民工及其家属市民化的问题长期以来未被排上议事日程，也相当程度地处在大众的视野之外，很大程度上因为存在两个主要的思想或潜意识障碍。一是认为中国的经济实力和城市化没有能力安置农民工及其家属，因此他们的归属现阶段还只能在农村。但问题是农民工实际已经进入城镇就业和生活多年，而且不可逆转，这不是任何人的设计，而是农民自己的选择和市场经济与现代化发展的需要。它们的就业岗位是自己找到的，他们的归属不是由我们任何人去人为限定的。至于说城市的安置能力问题，其实100多年前首批农民进入城市打工就能在城市居留下来，中国的工人和城市居民几乎全都是农民转化而来，到了国家空前繁荣、富足和实现现代化的今天，说我们反而没有能力让已经进城和有了工作的农民工逐步安居下来，这是绝对说不通的。就业就能安居，这是全世界城市发展的通例。我国农民进城就业不能安居，完全是制度阻隔的结果，而不是城市负担能力问题。二是担心农民工市民化会提高劳动成本。问题在于有竞争力的劳动成本不能靠制度歧视和剥夺大部分劳动人口的公民权利来维持和实现。况且劳动者随经济成长，其必要的收入提高和教育培训费用的增加，是人力资本积累增值、提高竞争力的重要途径，是经济增长方式转变和产业升级换代的内在要求，也是发展本身的内涵和要义。况且人的权利不光是财产权，还有一系列广泛的公民权利，实现这些权利包括平等的就业、教育和安居保障的权利，越来越是社会进步和经济增长的必要条件。在这个意义上，可以毫不夸张的说，没有农民工的市民化，就没有中国的现代化。

应当看到，自从中央提出以人为本和科学发展观以来，农民工的状况已经得到很大改善和社会的很大关注，但这里的认识并不统一。比如对《劳动合同法》实施的强烈反弹，除了其中包含了合理的批评和建议的成分之外，在相当大的程度上反映了相当一部分人的市场主义和精英主义的倾向。他们认为在中国发展的这个阶段上，应当尊重市场规律，长期维持中国这个最自由的廉价劳动力市场的存在和发展，因为农民能够进城打工，无论怎样缺乏劳动、医疗和社会保障，已经是经济和福利状况的很大提高和改善。然而他们完全视而不见的是，农民工的存在本身，并不是市场自然发育和权利平等博弈的结果，而是城乡隔离的二元体制和户籍管理制度的产物，是对公民权利歧视和分级的产物。这个制度的形成无论有何历史原因，以及对中国工业化的资本积累与经济起飞起过何种第一级火箭的推动作用，它的缺陷和负面性已经日益明显，不仅不可能为中国的现代化提供持续的推动力，相反已成为中国经济更高质量的高速度成长的严重桎梏和制度性障碍。试图长期维持甚至美化这个歧视性的制度，不用说不符合社会主义，实际上也违反了这些人自己推崇的自由主义的信条。

中国现代化的核心问题：降低城市化成本

那么，党的十七届三中全会提出的新农村建设、土地经营权流转、城乡统筹、逐步吸纳农民在中小城市、镇落户的政策，是否能解决农民市民化的问题呢？应当看到，中央提出的目标确实是一个正确的方向。在中国这样一个农村人口占多数的大国，城市化的发展不可能一蹴而就，而要统筹兼顾、循序渐进。现在的问题，就是要在中国目前特定的条件下，在改革开放30年已经形成的制度框架和路径依赖的制约下，进行正确的机制设计和制度创新，寻找下一个30年中国保持高速发展和加快实现现代化的道路。由于在一个农村人口占多数的发展中的大国，现代化的步伐几乎可以用其真实城市化的程度来标尺。因此，在已经有1亿多农民工进城和还将有几亿人转移进城的中国下一个30年的现代化过程中，提高城市化的经济社会整体收益和降低城市化的成本，是决定中国经济发展和现代化速度的核心问题。

在目前开展的城乡统筹和土地流转中，由于利益的自然导向作用，人们关注和地方政府正在着力解决的往往是城郊的土地流转和城乡统筹问题，试行让农民用土地包括宅基地换取城市住宅和城镇福利保障，用节省和调剂出来的土地去进行工业和城市化开发。问题是城郊毕竟只居住了很少量的农民，要按照这样的路径去实现城市化，我们必须把全国绝大部分农村都变成城市，才能解决大部分农民的市民化问题，这显然是荒唐的。一部分信奉自由市场主义或维权意识强烈的学者，对地方政府这种着眼于城郊土地的巨大级差收益的行为颇多批评，他们主张应允许农民自己去处置土地并得到相应的收益。但他们忽略了城郊农民近年来已经日益成为一个重要的因城市化扩张而获益的既得利益集团。在相当多的城镇，郊区农民的收入和境况已经优于一般城镇居民，他们或者已经利用所谓集体建设用地甚至农田建造了许多被称之为的“小产权房”出租出售，许多人或者已经在自己的宅基地上建起集住家、旅馆、饭店、娱乐和商务的大住宅，大量的农民工实际上都是租住在这些也是农民的房东那里。外来打工仔与以食利为生的本地房东已经俨然是利益悬殊的两个阶级。城市化发展的巨大土地级差收益如果进一步从地方政府转入城郊农民手中，一方面会造成完全不是因为自己努力而生成的巨大食利阶层，另一方面显然会急剧增加城市化的成本。因为地方政府征地，无论有多少弊病，但毕竟其土地收益的相当大部分还是用于城市公共建设本身。如果允许城郊农民将土地流转给或者将宅基地出售给城市居民和工商资本，在规划和执法管理能力极为薄弱的郊区乡村，那只不过是给少数人营造因城市化而获益的天堂。同时由于土地价值几乎完全取决于其用途管制，级差收益归己的做法必然造成巨大的寻租空间和因用途管制而产生剧烈的利益冲突和社会动荡。

因此，所有这些举措，无论是以整理调剂土地、规模经营、集约使用土地为由，还是以农民，其实是城郊农民的权利诉求为名，背后都不能摆脱强烈的利益驱动。而他们共同的实质，就是将农民工及其家属，这个中国城市化的主体，排斥在城市化的视野之外。而这一点，是近些年来我国的城市化轨迹沿着大楼大街大广场大住宅畸形发展、城市住宅越来越贵、城市化成本越来越高的根本原因。

城乡隔绝的二元管理体制是中国特色的计划经济的柱石之一。没有前30年改革开放的丰硕结果，我们不可能去触动这个计划经济的基础和堡垒。水到渠成，瓜熟蒂落，今天进行突破二元经济结构及城乡隔绝体制的制度创新，平稳地疏导农民工市民化的过程，已经成为中国今后保证内需增长、矫正经济结构、缩小贫富差距、建设和振兴农村，统筹城乡发展的核心问题。

城乡统筹的龙头和后30年经济发展的引擎

如果说作为改革起点的家庭土地承包制度解除了农民的人身依附关系，使占中国人口大多数的农民得到人身和公民权利的解放，从而这个最初只是为了解决简单的农民温饱问题而产生的制度创新激发和导致了一系列人们最初没有想到的深刻变化和社会变迁。那么，中国今后30年的发展，在很大程度上取决于我们在过去30年成果的基础上，能否抓住经济社会发展的主线，分步废除对进城农民的身份歧视，进行制度创新，从而开启另一个30年经济高速增长和社会平衡发展的枢纽。

这个枢纽，我们认为，就是农民工市民制的机制设计和创新，它将会能同前30年的家庭土地承包制度一样，启动和激发链索式的制度变迁和社会演变，成为推动下一个30年经济社会发展的引擎。因此，我们建议，应当从现在起，就立即着手规划和全面启动农民工市民制国家行动计划或纲要。

从国家层面全面规划和启动这样一个横跨今后30年的核心工程，首先是基于问题的紧迫性。因为进城农民及其赡养人口的市民化，本来是任何民族现代化发展中的自然过程。农民工的产生和这个词本身，完全是中国特色的身份歧视称谓。随着改革开放深入和中国社会现代化的成功起步，被城乡二元体制隔离的已经进入城市的农民工及其家属，事实上已经成为一个越积越高的堰塞湖，是社会稳定和谐发展的最大隐患，解决这个问题当然不能急于求成，但立即开启疏导这个不断增高的堰塞湖，已经是紧迫的社会稳定和国家安全任务。

其次，也是最根本的，解决农民工的市民化问题，抓住了城乡统筹的龙头。由于城市的强势地位和现行利益结构下的自然导向，现在各方面在城市化过程中集中关注的往往是城市本身的升级和城郊失地农民的市民化。其实，城郊农民和其它因土地征用的失地农民只是城市化的被动参加者，而农民工则是工业化、城市化的主动参加和主要推动者。从历史和逻辑上说，城市化、工业化的过程都是从农民转为工人和城镇居民开始的。农民工率先开始市民化是市场和农民自己选择的结果。因此，农民工市民化的问题，既准确抓住了城市化的本质和核心，又是启动农村规模经营和土地流转的枢纽。因为只有农民工及其家属市民化了，进城安居农民的土地流转和转让才可以大规模展开而没有任何流民泛滥之忧。同时，农民工及其赡养人口离开乡村，会改变现有青壮年劳动力离土离乡，老幼病残留守农村的现状。农民工举家的迁出和农村规模经济的空间扩大，将会吸引一批有志有才的中青年在农村扎根发展，这样新农村建设才有真正坚实的基础和能走上正确的轨道。

把农民工市民化作为切入点，也是长短结合，解决内需问题的紧迫要求。亿万农民工提供了廉价劳动和产出的供给却不能分享城市化的成果，缺乏城市现代文明所提供的最基本住房、市民待遇和保障，这是最大最现实最持续的内需。启动内需的方向转向这方面的投入将是综合回报最高的投入。同时，农民工及其家属的逐步市民化，会产生对公共设施、服务业的巨大需求，从而矫正产业结构，使第三产业这个吸收就业的主要产业的份额恢复和上升到一个合理的水平。因此，已经在城市工作的农民工市民化，并不会排挤新的就业岗位，相反是创造和扩大就业的主要途径。

有人认为，农村问题的核心是土地问题，土地的自由流转甚或私有化是解决城乡统筹的抓手。他们聚焦于今天农民不能完全摆脱农村集体经济，不能自由买卖自己的承包地和宅基地的权利。他们浪漫主义的宣称，如果给农民以把自己土地资本化的权利，相信农民会最合理地处置这个因资本化而大大增值的财产。这种第三次土地革命会产生极大的财富效应和改革动力。这种观点忽视了非郊区的中国广大农民的农用土地价值很低，而土地用途管制是任何国家都必须严格实施的。同时农民无论在知识、信息还是经济实力上都远远无法与工商资本乃至富裕的市民抗衡。非郊区农民的一点小块土地根本不能给他们的资本化经营和转移提供真正有意义的经济帮助，但确实是他们避免被经济的或超经济的兼并和保证他们不至生计无着、流离失所的唯一保障。在某种意义上，这种土地的自由处置权其实是一个陷井，其经济后果有极大的社会外部性，不是单个农户甚或村庄自己能够摆脱的。农民真正被忽略的权利是他们进城打工就业后成为市民的天然权利，是城乡二元户籍管理和保障体制对公民权利的分割和歧视。目前农民不能成为市民，同时市民也不能占有农民的土地，尽管是并不平等和公平的权利安排，但多少也是一种均衡的状态。告别二元体制首先要打破的是对农民市民化的制度屏障和歧视，逐步提供全体公民的平等权利。农民成为市民，是土地能自由流转和转让的先决条件，否则，失地的农民只能成为流民。随着进城农民的不断市民化，农村土地的不断释放，土地的自由转让乃至城镇居民下乡购租土地才有现实可能。

农民工的市民化，才能使农民能够真正融入工业化、城市化和现代化的潮流，是解决农村、农业、农民问题从而新农村建设的枢纽。启动了这个过程，我们就能在改革开放前30年积累的基础上，破解城乡收入悬殊这个当今中国贫富差别悬殊的主要问题。如前所述，中国整体的收入分配严重不均，基尼系数高达近0.5，主要是城乡差距带来的。世界银行对中国“十一五”规划的分析认为，如果过渡到完全取消城乡分割的户籍保障制度，而现有的其它贫富差距不再扩大，中国整体以及农村、城市各自的基尼系数会分别下降到0.29、0.27、0.28的水平，从而达到收入相当平等、总体上共同富裕的境界。真能如此，这将是后30年中国在经济高速增长之外，中国特色的社会主义和现代化所取得的新的最伟大的成就。随着经济增长和收入总体上的相对均等，内需特别是消费需求的大幅持续增加，季节性大规模人口移动的交通、安全与社会问题，计划生育在乡村和流动人口中的失控和人口的平均素质难以提高甚或恶化的问题，等等，都能逐一随之化解。

顺便指出，消除对农民进城的制度歧视，实现城乡人民的公民权利在法律意义上机会的均等化，将从根本上改变中国的经济、社会和政治生态，它是任何真正意义上的政治体制改革和民主化进程的必要条件。否则，当公民权利在城乡人民当中分割和撕裂的时候，简单移植别人的投票模式，只会导致扭曲的结果。这一点，在许多也是实现了民主投票的东亚国家中，已经有太多的案例。民主并不仅仅是一种表面形式或标榜，而是在权利至少在形式上平等的人群中解决公共问题大家都能接受的途径或制度安排。因此，权利的均等化是其自然前提。

当然，农民工市民制是一个横跨20-30年的宏伟工程。它需要谨慎启动、整体规划、精心设计、分步实施。对这样一项关系到城乡人民利益的重大调整和中国现代化命运的伟大变革，细节往往也决定成败，和农村土地承包制一样，它需要中国人的集体智慧和结合国情的制度设计。

（本文作者华生系北京师范大学教授，罗小朋系浙江大学中国农村发展研究院特聘教授，张学军系华夏认证中心研究院院长，边勇壮系大华大陆投资有限公司首席经济学家。作者均为孙冶方经济学奖获得者。）